НОВОСТИ
  1. Главная
  2. Новости
  3. Нужна ли России стратегия пространственного развития?

Нужна ли России стратегия пространственного развития?

Правительство утвердило Стратегию пространственного развития Российской Федерации до 2025 года. Документ вызвал недоумение в экспертном сообществе. «Огонек» попытался понять, почему?

Разговоры о необходимости создания национальной Стратегии пространственного развития начались еще на старте нулевых. Уже тогда ученые-экономисты настаивали: без стратегического планирования, без внятного целеполагания страна не может успешно развиваться. Прислушались к ним, правда, не сразу: жили за счет высоких нефтяных цен, ничто «не капало»…

Но потом грянул кризис и вскрылись огромные разрывы в развитии разных регионов, в уровне и условиях жизни людей. Оказалось, что вопрос, в какой стране мы живем, какой она должна быть через 5, 10, 20 лет, перестал быть риторическим для власти и стал остро актуальным — в 2014 году был принят Федеральный закон о стратегическом планировании в Российской Федерации.

Экспертное сообщество восприняло его позитивно, а о том, как должна измениться страна, с энтузиазмом рассуждали ведущие экономисты. В «Огоньке», например, об этом говорил Михаил Дмитриев, президент партнерства «Новый экономический рост» (№5, 47 за 2016 год и № 16 за 2018 год). Он рассказывал, в частности, что экспертная команда под его руководством «закончила разработку сценариев пространственного развития, которую мы выполняли по заказу Минэкономразвития. Такого рода работа вообще делается в России впервые. Мы исследовали огромный массив данных по муниципалитетам и конкретным предприятиям — количество занятых, объемы выручки и прочее, вплоть до географических координат…» И вот в конце февраля пришла новость: Стратегия пространственного развития утверждена правительством. Неужто свершилось?

Увы: документ в самом деле имеется, только вовсе не такой, каким его ожидали увидеть эксперты. Начать с того, что уже первое предложение утвержденной правительством Стратегии ставит профессиональных людей в тупик: «Целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации». Получается, целью развития является развитие?

Вопросы по ходу знакомства с текстом множатся и дальше: предлагается «обеспечить целостность», «содействовать межрегиональному сотрудничеству», «обеспечить комплексный подход», встречаются такие понятия, как агломерация, геостратегическая территория, агропромышленный центр, минерально-сырьевой центр… Но лишь упоминаются, без объяснений, что с ними надо делать и как это повлияет на качество жизни людей. Много написано о том, что у нас плохие авто- и железные дороги. И даже предлагается добиться, чтобы грузы от Владивостока до Калининграда шли семь дней. Но как это сделать — не объяснено. И опять возникает вопрос: зачем? Чтобы быстро перевозить китайские товары в Европу? И мы от этого будем лучше жить? Среди основных направлений Стратегии на первом месте стоит «ликвидация инфраструктурных ограничений федерального значения…». Задача, несомненно, важная, но как-то мелковато для национальной стратегии. Во всяком случае, не складывается представление о том, какой будет наша страна в 2025 году.

Словом, по прочтении этого документа возникает много вопросов. Редакция обратилась с ними к заведующему кафедрой финансовой стратегии Московской школы экономики, руководителю Центра стратегических исследований МГУ Владимиру Квинту.

— Как можно оценить принятый документ?

— Конечно, это не стратегия. Один из трех важнейших постулатов гласит: любая стратегия должна быть обеспечена всеми видами трудовых, материальных, финансовых, а также инфраструктурных ресурсов. Но для этого нужно было провести гигантскую работу, выявить, где какие существуют предприятия, какие трудовые ресурсы в регионе или в городе и многое другое. Ничего этого нет в Стратегии. Я назвал бы представленный документ набором добрых пожеланий, не всегда полезных для страны.

— Но ведь там подробно прописаны многие проблемы нашей инфраструктуры…

— А это уже серьезная методологическая ошибка. Стратегия, будь то стратегия страны, города или предприятия, создается для достижения перспективных приоритетов, а не для латания дыр. Проблем у нас много, их решение — это нормальная текущая деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Но нельзя делать все сразу, ресурсов не хватит. Решение проблем в любом регионе или городе должно быть связано со стратегическими приоритетами. Они и должны быть сформулированы в стратегии пространственного развития страны. У нас же получается: документ прописывает массу второстепенных задач, а текущая жизнь идет совсем по-другому. Так что, увы…

— Известны ли авторы этого документа?

— Они не названы. Известно только, что готовился документ в Министерстве экономического развития (МЭР), где недавно был создан департамент стратегического развития и инноваций. Судя по всему, представлены некие результаты проделанной работы. Должен сказать, не слишком профессиональной. Как сложилась бумага, понятно: сначала МЭР собирало предложения от федеральных министерств, затем согласовывало их с регионами, которые должны были выбрать себе специализации по видам экономической деятельности — где и что будут производить. К полученному прописали некое обоснование со специализацией регионов, правда, с их ролью в реализации национальных интересов и приоритетов никак не связанное. Вот, собственно, и все…

— И что же в итоге получилось?

— Достаточно привести один пример. В Стратегии есть приложение № 1, называется «Перечень перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации». Так вот, у 39 регионов на первом или втором местах стоит в нем производство автоприцепов или полуприцепов. Не знаю, насколько в нынешней экономической ситуации выгодным для регионов оказалось производство этой продукции, но почему-то за это все ухватились. Только представьте: половина регионов страны будет заниматься выпуском полуприцепов!

— А как должна была разрабатываться стратегия в идеале?

— Прежде всего должны быть определены и сформулированы национальные интересы. Например, в стратегии много говорится о проблемах инфраструктуры. Но зачем надо ее развивать, нет ни слова. А это один из важнейших сегодня национальных интересов. Интересы — это очень большие обобщенные ориентиры, их надо декомпозировать в более частные приоритеты, пригодные для достижения (через отраслевые ведомства и далее через регионы). Потом надо в каждом конкретном случае смотреть, как национальные приоритеты могут локализоваться на данной территории, как при этом будет учитываться региональная специфика, каковы ресурсы для достижения поставленных целей, насколько сопоставимы с задачей.

— Говоря иначе, соответствуют ли амбиции амуниции?

— Именно. Главная проблема большинства российских стратегий, особенно региональных, в том, что они никак не связаны с предприятиями. Как будто их нет. А ведь недостаточно указать вид экономической специализации, например животноводство и растениеводство в Смоленской области. Кому буду выделять при этом ресурсы?

— Сразу напрашивается: правительству области…

— Как раз напрашивается другое: если мы говорим о национальном приоритете, значит, надо думать о конкретных предприятиях, на которых будет эта задача решаться. Ведь не правительству области, а предприятиям потребуются средства для модернизации оборудования, покупки современной техники, подготовки и переподготовки кадров. И только обобщив все эти «надобности», можно верстать программы специального финансирования для территорий. Отдельный и, наверное, самый сложный вопрос — отбор приоритетов. На мой взгляд, акцент надо делать на конкурентные направления, где возможна быстрая и качественная отдача, где есть ресурсы, обеспечивающие преимущества. В Стратегии вопросы эффективности даже не упоминаются.

— Можете ли вы на каком-нибудь примере объяснить, как национальные интересы могут коррелировать с возможностями, условиями, ресурсами регионов?

— Есть у нас национальный интерес, совершенно не вызывающий сомнений и справедливо акцептированный в последние годы,— это освоение Арктики. Для его реализации надо определить и выделить приоритеты. Например, условно, это могут быть развитие научных исследований Арктики, создание ледокольного флота, развитие прибрежных территорий и так далее. Дальше давайте смотреть, в каких регионах есть условия для реализации этих приоритетов.

Среди научных центров, занимающихся Арктикой, самый крупный, безусловно, в Санкт-Петербурге. И вообще, региональная специализация этого города связана с огромным вкладом науки в региональный валовый продукт, этот вклад самый высокий в стране — 48 процентов. Значит, город должен обеспечиваться ресурсами именно для реализации этого национального приоритета, тем более что ледокольный флот для Арктики в основном строят здесь же — в Санкт-Петербурге. Вот вам и сочетание интереса национального и регионального. Впрочем, если речь конкретно об этой территории, то есть и другие сферы с серьезным потенциалом развития — туризм, например, в котором у Петербурга неоспоримые конкурентные преимущества, а еще связь и информатика. Значит, в общенациональной стратегии эти позиции должны быть учтены, на них и надо сосредоточивать федеральные и региональные ресурсы.

— И что, в Стратегии, о которой мы говорим, все это предусмотрено?

— Ни словом. В перечне перспективных специализаций Петербурга на первом месте стоит опять же производство полуприцепов. Строительство ледоколов просто отсутствует. Наука стоит на предпоследнем месте. А производство табачных изделий оказалось для Петербурга важнее, чем информатика и связь. Это абсолютно абсурдный документ.

— Какое-то объяснение этому существует?

— У меня есть своя версия: причина неудачи в том, что нарушен закон — ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014. В его 9-й статье перечислены участники стратегического планирования на федеральном уровне: президент РФ, затем Федеральное собрание, правительство, Совет безопасности, Счетная палата, Центральный банк и т.д. Прописаны и участники стратегического планирования на региональном и муниципальном уровнях. А в случае, который мы разбираем, разработчик оказался один — МЭР. И утверждающая инстанция одна — правительство. То есть получился полуфабрикат, к тому же не обязательный для исполнения.

— А в регионах стратегии разрабатывали?

— Конечно. И тут мы попали в большую засаду: в стране нет специалистов по стратегическому планированию. На нашей кафедре финансовой стратегии МГУ, единственной в стране, за 12 лет около 400 студентов изучали курс стратегии. Есть две проблемы. Во-первых, для страны это ничтожно мало, потому что стратеги нужны и на каждом большом предприятии, и во всех органах власти. А во-вторых, в дипломах у них пишут «экономист», а не «экономист-стратег». Не предусмотрена такая квалификация.

В результате разработка региональных стратегий превратилась в профанацию. По стране стали разъезжать команды мошенников, предлагавших под копирку одну и ту же стратегию для разных регионов. Я сам читал один такой документ, в котором в нескольких местах забыли вычеркнуть название предыдущего региона, где они продали свои «труды».

— Как-то странно получается, написан и утвержден правительством документ, который никто не будет исполнять. Зачем писали?

— Как-то все делается наоборот, не так, как следовало бы. Например, в постановлении правительства об утверждении Стратегии сказано, что МЭР должно подготовить планы ее реализации. Получается, Стратегия есть, а планов нет. А когда начнут создавать планы, выяснится, что на все ресурсов не хватит. И что тогда делать? Зачем же так дискредитировать важные документы?! Стратегия по смыслу своему должна иметь и план, и механизм реализации, и схему финансирования, и мотивацию исполнителей. Но ничего этого нет. А если у людей, предприятий и регионов нет мотивации, если они не понимают, зачем они это делают, как они будут исполнять то, что там написано?

Вообще, авторы умудрились написать стратегию без всяких цифр. Лишь в последнем приложении (№ 5) «Целевые показатели пространственного развития Российской Федерации» приводятся среднегодовые темпы роста валового регионального продукта субъектов РФ к 2025 году. Даются два варианта: инерционный 2,6, целевой 3,7 процента. Непонятно, зачем нужен первый: ведь инерция — главный враг стратегии. А разница между сценариями всего 1,1 процента. У мировой экономики нет стратегии, она сама по себе, инерционно растет темпом более 3 процента в год. Так стоило ли ради этого вообще городить огород? Как говорил две с половиной тысячи лет назад великий стратег Сунь Цзы, «стратегия без тактики — самый медленный путь к победе. Тактика без стратегии — это суета перед поражением».