Землеустройство – базисная основа регулирования земельных отношений в России

Главными  концептуальными недостатками предоставленного для обсуждения

проекта федерального закона «О землеустройстве» являются:

1. Данный документ в целом не отвечает требованиям, возможностям и обязанностям государства регулировать земельные отношения в стране, которые имеют не только частно-правовые, но в неменьшей степени и  публично-правовые аспекты в сфере использования и охраны всех земельных ресурсов Российской Федерации, а их 1,7 млрд. гектаров, из которых 1,5 млрд га находятся в государственной и только 8% в частной собственности. А это ведь, самая крупная в мире и во многом не устроенная земельная территория нашей великой России.

Конституция РФ (ст.9) гласит: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».  

В нарушение этого конституционного требования авторы проекта закона рассматривают землеустройство, а это основная составляющая земельных отношений, только через призму правового режима земель сельхозназначения, игнорируя иные категории земель, расположенных на одной с ними территории (лесных, особо охраняемых, поселений и других).

2. Землеустройство, как наиважнейшее государственное мероприятие, определяющее стратегические цели, задачи и целевые показатели оборота не только сельскохозяйственных, но и других земель, которые в значительной степени либо не используются, либо используются крайне неэффективно, в проекте закона не нашло своего должного места.

А вот позиция по земельной проблеме страны Президента РФ В.В. Путина, высказанная им на заседании Президиума Госсовета РФ еще в октябре 2012 г., где рассматривался вопрос «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц».

«Нам с вами сегодня предстоит обсудить вопросы совершенствования использования земельных ресурсов. Вы хорошо знаете, что это мощный фактор экономического и социального развития и одновременно одна из самых сложных и исторически острых проблем вообще, а в нашей стране – в особенности.»

Наш земельный потенциал, отметил он, всё еще реализуется малоэффективно. Произвол и коррумпированность чиновников гасят, тормозят полноценное развитие земельных отношений в России. И, как следствие, замедляется продвижение страны в целом.

Это очень серьезное обвинение в адрес всех органов власти, имеющих отношение к решению земельных вопросов России. А их только федеральных ведомств более десятка. Но среди них нет главного ведомства, который во все времена был в России – земельного. Его ликвидировали два десятка лет назад.

Конкретные люди, компании постоянно сталкиваются с необоснованным бюрократизмом в земельной сфере. Со всех сторон страны к Президенту и в Правительство потоком идут письма о помощи. Это слова высшего руководства страны. А ведь на местах их всегда решали высококвалифицированные специалисты мощного земельного органа России, опыт работы которого внедрили Китай, все страны СНГ, да и ряд других стран.

Опыт Нидерландов, Швеции, ФРГ, на который ссылаются авторы проекта закона изучен ими поверхностно и неквалифицированно. В этих странах, как раз главным инструментом государства по регулированию земельных отношений, без которого не было бы ни качественного кадастрами, регистрации прав, да и эффективного использования каждого клочка земли, является землеустройство.

В Нидерландах землеустройство, как главный документ государственного пространственного планирования развития страны рассматривает территорию страны и все ее земельные ресурсы как единое целое, а не отдельные сельхозземли.

В ФРГ с 1954 года действует закон «О землеустройстве», в котором установлено, что проведение землеустройства должно осуществляться федеральными землями как особо срочное мероприятие. В нем определено и единое высшее ведомство по землеустройству.

3. Серьезным недостатком проекта закона является то, что его авторы опираются только на западный опыт, где в основном частная собственность на землю, да и земельные отношения там совершенно другие. Наиболее приемлемым для России, по нашему убеждению, является опыт наших близких соседей – Китая, Белоруссии и других стран. А эти страны использовали наш российский опыт землеустройства, применили его у себя с учетом своих особенностей. Они благодарны нам за это.

В Китае главный документ по землеустройству – генеральный план использования земель.  Его составляют на основании Национальных планов социально-экономического развития, потребности в улучшении государственных земель, охране природных ресурсов и окружающей среды, производительной способности земель и спроса на землю и не только сельскую, но и все остальные земли. Для проведения землеустройства в Китае созданы мощная земельная служба и специализированные институты, которые разрабатывают планы и проекты пространственного развития (землеустройства).

Прекрасный опыт проведения землеустройства, как наиважнейшего государственного мероприятия, в Республике Беларусь. Землеустройство у них это комплекс мероприятий по инвентаризации земель, планированию землепользования, установлению (восстановлению) и закреплению границ объектов землеустройства, проведению других землеустроительных мероприятиях, направленных на повышение эффективности использования и охраны земель. А объектами землеустройства являются все земли Республики Беларусь.

Пример этих и многих других стран еще раз доказывает важность и значимость землеустройства для России как самой богатой земельной державы мира. И, учитывая, что земля участвует не только в сфере сельского хозяйства и в других отраслях народного хозяйства страны, землеустройство, прежде всего, должно быть государственным мероприятием. И оно касается всей территории страны.

 4. В проекте закона проигнорированы общепризнанные основы землеустройтва как регулятора земельных отношений – основной составляющей производственных и общественных отношений в целом, связанных с использованием и охраной земель и решением не только частных и узковедомственных, но и крупных народнохозяйственных социально-экономических и экологических региональных, межрегиональных и федеральных проблем. В нем содержатся термины, неизвестных ни общей теории права, ни земельному и гражданскому праву, что в земельных отношениях недопустимо («наилучшее использование земель», надлежащее использование земель», «ненадлежащего использования земель» и т.д.).

Президент страны еще шесть лет назад на Президиуме Госсовета обозначил пять главных проблем, которые нужно решать: разграничить государственную собственность на землю (а её 1,5 млрд. га);  не исключить, а проанализировать категорийность земель; сформировать единый информационный ресурс о земельных участках; разработать чёткие условия предоставления земельных участков в собственность или в аренду; решить вопрос с использованием земли для строительства жилья. Специалистам в сфере земельных отношений понятно, что ни одно из этих поручений не может быть сегодня выполнено без проведения землеустройства. И здесь опять перед Россией стоит крайне важная проблема – государство обязано вернуть на огромные Российские земельные просторы свой собственный российский опыт землеустройства и единое управление земельными ресурсами страны.

 Отсутствие единой системы землеустройства на всей территории страны создало для многомиллионной чиновничьей «рати» все условия для широкомасштабной и всеобъемлющей коррупции в земельной сфере, где почти четверть века нет государственного учета земель. Вся страна живет в «земельном хаосе и земельной цифровой лжи». На одной и той же территории многочисленные ведомства живут не по единым государственным, а своим «земельным понятиям», что недопустимо.

 5. В документе недостаточно верно показаны полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области землеустройства. Они не обеспечивают выполнение конституционных требований и поручения Президента РФ не только в земельной сфере страны, но и в целом в эффективном развитии наших территорий. Без создания современных земельных отношений и новыой системы землеустройства земельный фонд России обречен на усиливающуюся деградацию, истощение и разрушение, усугубляя этим социальные, экономические и экологические проблемы государства.

Стране нужна новая земельная политика и концепция земельного устройства, основанная на взаимодействии государственных и рыночных механизмов и опирающаяся на свою историческую российскую действительность. Она должна решить триединую задачу:

  1. Законодательно и всенародно установить, кто в стране определяет государственную земельную политику, как одну из главных составляющей устойчивого социально-экономического развития страны.
  2. Кто определяет меры по реализации государственной земельной политики.
  3. Кто обеспечивает реализацию эти мер на всей территории страны и несет за это персональную ответственность перед государством и перед народом.

По нашему мнению, в России самой крупной державе мира земельную политику, как минимум, должен определять Президент РФ, а не Правительство. Правительство должно определять меры по реализации государственной земельной политики. Не менее главным необходимо законодательно определить и единый государственный земельный орган страны по реализации намеченных мер с чёткими функциями, полномочиями и ответственностью. Их базисной составляющей должно быть землеустройство.

Такие предложения в проекте закона отсутствуют, в нем не предложены концептуальные положения организации управления в области землеустройства, основанные на усилении регулирующей роли государства, приоритете землеустройства перед другими действиями на российской земле и ликвидации дублирования через объединение функций и механизмов землеустройства, кадастра и регистрации земельных операций. Так давно поступили многие страны и имеют от этого прекрасный результат.

6. В проекте отсутствуют рыночные элементы механизма регулирования земельных отношений через землеустройство с использованием земельной ренты и основанных на ней основных денежных оценок – цены земли, земельного налога, арендной платы, земельного залогового кредита.

Это и есть главная причина мизерных размеров земельных платежей, поступающих в местные бюджеты. В развитых странах они составляют в них 50 и более процентов и расходуются не только на улучшение и обустройство земли, но и на образование, здравоохранение, науку и другие местные нужды, то есть на повышение качества жизни граждан.

Поэтому каждый земельный документ на всех уровнях его разработки должен завершаться показателями экономической эффективности и социальной значимости как для государства, так и для общества.

Авторам следует знать, что в разработке документации по землеустройству как комплексному мероприятию участвуют не только высококвалифицированные землеустроители, но и экономисты, специалисты-экологи по дорожному и лесному хозяйству, гидротехники, градостроители юристы и другие.

Землеустроители на Руси всегда были служивыми людьми, они представляли единую земельную службу страны. Но в последнее время в результате крупных разночтений и противоречивости земельного, лесного, водного, градостроительного и других законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, но имеющими право принимать решения, возникли серьезные нарушения в использовании земли. А ведь только является землеустройство является основой планирования использования земли, цивилизованного управления земельными ресурсами, земельных отношений и управляемого государством земельного оборота. Так поступают все развитые страны.

7. Сегодня в мире резко повышается роль земли, не только как источника продовольствия, но и как жизненного пространства, среды обитания людей и мощного финансового капитала.

Поэтому в данном законопроекте в самом его начале необходимо:

  1. Признать высочайшую ценность земли и необходимость её рационального использования.
  2. Определить земельный потенциал в качестве основного звена устойчивого развития общества и государства. Вся земельная территория страны должна быть законодательно определена как базисная составляющая размещения и развития всех отраслей народного хозяйства и производительных сил страны.В том же Китае земельные ресурсы, эффективное управление ими, охраны и планирования развития землепользования и рационального использования земельных ресурсов являются одними из важнейших факторов устойчивого развития общества и экономики. И в течение 20-ти последних лет они на деле доказали высокую эффективность этого важнейшего мероприятия в пространственном развитии страны.

Выводы и предложения.

       1.  С учетом вышеизложенного не представляется возможным принятие данного проекта федерального закона «О землеустройстве» без коренной его переработки на новой концептуальной основе.

     При этом его базисной основой должны быть Конституция Российской Федерации (ст.9) и поручения Президента РФ, данные им на заседании Президиума Госсовета РФ «О повышении  эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» 9 октября 2012 года.

     Необходимым условием должны быть привлечение к этой чрезвычайно важной работе видных ученых и опытных специалистов-земельщиков, представителей регионов, муниципальных образований, бизнеса и общественности.

     Убежден, что принятие нового переработанного закона «О землеустройстве» и  создание на его основе современной государственной системы землеустройства и землепользования в России позволит не только сохранить, но и эффективно использовать нашу землю не только как мощного фактора социального и экономического развития страны, но и улучшить экологию, резко увеличить налогооблагаемую базу, а соответственно поступления земельных платежей в местные бюджеты, надежнозащитить права граждан и бизнеса на землю, сократить земельные споры. Всё это укрепит веру нашего народа в способность власти решать для него жизненно необходимые земельные проблемы.

     Земля всегда была надежным «скрепом» территориально-пространственно-экономического развития России.  Такой она должна стать и сегодня. Для этого в новом законе необходимо ввести специальную главу, имеющую особое значение в наведении порядка на российской земле: «Государственное регулирование и управление в области землеустройства».

     2.   С учетом многолетнего собственного опыта и опыта других стран с эффективно устроенной земельной территорией предлагается следующее содержание современного землеустройства на территории нашего государства:

       Землеустройство состоит из двух видов – землеустройство представляет собой процесс   пространственного планирования использования и охраны земель на всей территории страны и межевания отдельных земельных участков.

     По уровням управления страной пространственное планирование подразделяется на федеральную земельную политику, региональное зонирование территорий и планирование землепользования на местном уровне, которое включает в себя конкретные не только сельскохозяйственные, но и градостроительные, экологические и другие требования по использованию землеустраиваемой территории.

     Оба вида землеустройства имеют различные подходы к их исполнению. Если межевание могут выполнять кадастровые инженеры и другие отдельные специалисты с профильным образованием, то землеустройство как процесс пространственного планирования единой территории с различными видами земель выполняется только многопрофильными специализированными землеустроительными учреждениями (институтами) по расценкам, утвержденными федеральным земельным ведомством, Так всегда было в России, так делают в Китае, Белоруссии и других странах, где земля используется очень эффективно.

     В процессе пространственного планирования участвуют различные министерства, ведомства, органы государственного управления субъектов РФ и муниципалитетов, научные организации и общественность.

     Следует особо отметить, что в обоих видах землеустройства велика роль государства. Межевание, несмотря на то, что оно в большей степени проводится частными лицами, обеспечивает государственный интерес в части гарантирования прав собственности на землю и сбора налогов и других платежей за землю. А это главная составляющая экономического развития страны и её территорий.

     Пространственное же планирование использования земли является одним из важнейших функций государственного регулирования организации и комплексного освоения территории страны. На развитие частного сектора государство влияет косвенно, а на стратегию развития всех отраслей народного хозяйства и размещения производительных сил на территории страны – непосредственно. Следует особо отметить, что в совокупности эти виды землеустройства не только обеспечивают социально-экономическое развитие страны, но и сохранение природной среды, культуры, местных традиций и других условий повышения качества жизни нашего народа.

     В современных условиях развития новых отраслей предполагает повышение уровня образования населения, которое предъявляет более высокие требования к среде своего обитания на земле. Ведущая роль здесь отводится также землеустройству, которое должно решать проблемы сохранения и воссоздания природных ландшафтов, зон отдыха, охраняемых территорий. Поэтому план землеустройства является единственным механизмом, ограничивающим права собственности на землю, которые реализуются в результате описания вида разрешенного использования земельных участков. При этом собственник может свободно использовать свой участок, но в установленных землеустройством рамках. Такой порядок в России практически отсутствует.  А отсюда и огромный поток жалоб граждан и бизнеса, о чем говорит Президент.

     В связи с вышеизложенным, восстановление системы российского землеустройства является сегодня наиважнейшей задачей государства. А принятие современного федерального закона «О землеустройстве» является её главной составляющей. Без этого порядка на российской земле не будет, что недопустимо.

     Сегодня крайне необходима оптимальная система земельных отношений и землеустройства в России в интересах всего народа, которая позволит создать экономически эффективное и социально справедливое общество. Судьба нашего народа тесно связано с судьбой российской земли. И в 21 веке Россия не должна допустить тех стратегических ошибок в использовании главного национального богатства – земельного.

Комов Николай Васильевич - академик РАН, д.э.н., профессор, Председатель Совета МОО «Национальный союз землепользователей», Почетный землеустроитель России